国家发改委日前正式启动“十五五”规划前期研究，一系列前瞻性、战略性课题的提出，为社会公众和业界指明了未来发展的风向标。
“可落地性”是衡量规划质量与成效的关键指标。
然而，在具体实践中，许多规划往往面临理想与现实的鸿沟，难以有效转化为经济社会发展的实际推力。
如何确保我们的“十五五”规划不仅仅停留于纸面，而是能够真正落地生根、开花结果？
深研智汇将结合以往及“十四五”期间为政府部门及国企单位编制相关规划的丰富经验，探讨当前规划的方向、落地的难题，并提出相关建议，助力地方政府更精准、高效地推进“十五五”规划的落地实施。
“十五五”规划侧重哪些方向？
今年以来，国家发展改革委发展战略和规划司公布了2024年第一批、第二批研究课题征集公告，前瞻性研究事关中长期发展的重大战略问题。
其中，第一批研究课题侧重点在于宏观形势研究问题，包括经济走势、科技革命、产业链供应链、经贸体系、能源格局、地缘政治格局演变、人口发展、人工智能、国民经济重大比例、数字经济、产业新赛道、中央和地方财政关系等重大宏观问题及趋势。
第二批研究课题主要聚焦“十五五”相关专业性问题，涉及交通运输、医药卫生、特殊困难群体、职业教育、城乡建设用地、环境污染、服务贸易、战略性矿产资源、产业供应链韧性和金融风险化解等重大问题及趋势。
“十五五”规划与“十四五”规划有哪些相似之处
“十五五”规划在四个方面与“十四五”规划保持一致或在其基础上延续深化。
相同点1—— 高质量发展
“十五五”和“十四五”规划都强调了高质量发展的重要性，体现了中国发展模式的连续性。
相同点2—— 创新驱动发展
“十五五”规划继续强调科技创新的重要性，延续了“十四五”期间将科技自立自强作为国家发展的战略支撑，强调通过科技进步推动产业升级和经济增长。
相同点3—— 区域协调发展
两个规划都注重区域发展的均衡性， “十五五”规划继续推进区域协调发展，如京津冀协同发展、长江经济带发展等，这些都是“十四五”期间已经提出并将继续深化的战略。
相同点4—— 绿色发展
“十五五”规划继续强调生态文明建设和实现碳达峰、碳中和的目标，延续了“十四五”期间绿色、可持续的发展理念。
“十五五”课题方向新提出的关键点
关键点1——新质生产力的培育和发展
在“十五五”规划中，新质生产力成为了一个重要的研究领域，体现在对人工智能、量子信息科学、先进制造、生物技术和先进通信网络等未来产业的重视和投入上。这与“十四五”规划相比，更加突出了对新技术、新产业的前瞻性研究和布局。
关键点2——高水平科技自立自强
这是“十五五”规划中一个显著的新侧重点，意味着国家将更加重视科技领域的独立自主和创新突破，旨在解决关键核心技术受制于人的问题，通过强化科技体系的整体效能和人才培养机制，提升国家在全球科技竞争中的地位。
关键点3——国家创新体系效能提升
特别强调了对国家战略科技力量的优化重组、新型举国体制的构建，以及企业创新主体地位的强化，显示出国家在“十五五”期间将更加注重创新体系的效率和协同作用，以创新驱动发展为核心战略。
关键点4——数字经济高质量发展路径
随着数字经济成为全球经济增长的重要引擎，“十五五”规划将会更深入地探讨如何做强做优做大数字经济，特别是在培育具有国际竞争力的数字产业集群、促进数字经济与实体经济融合方面，意味着数字技术将成为推动经济结构优化和产业升级的关键力量。
关键点5——新支柱产业培育
面对全球产业链供应链的深刻变革，“十五五”规划将提出培育新技术、新产业作为未来经济发展的新支柱，关注具有快速技术突破、强大带动能力和巨大发展潜力的产业，这预示着中国产业结构将加速向更高附加值和更绿色智能的方向转型。
关键点6——深化市场化改革
强调在国资国企、垄断行业、要素配置、市场体系等领域的深化改革，显示“十五五”期间，中国将继续推进市场化改革，优化营商环境，增强市场活力和经济效率。
关键点7——人口发展趋势
特别提出人口发展趋势的研究，反映了国家对人口老龄化问题的前瞻性思考，以及制定相应经济社会政策的准备。
与“十四五”规划相比，“十五五”规划课题方向体现了国家在全球经济政治格局中的主动适应和积极塑造，力求在变化中把握发展主动权。
新提的侧重点主要体现在新质生产力的培育和发展等方面，体现了国家在适应新一轮科技革命和产业变革、推动可持续发展、促进区域协调发展以及落实新发展理念的战略考虑。
国家发展改革委主任郑栅洁日前表示，要发挥中长期规划和年度计划的导向作用，做好发展新质生产力的战略部署和任务分解，把发展新质生产力作为“十五五”规划基本思路的研究重点。
对地方政府而言，在谋划“十五五”经济社会发展主要目标指标、重大战略任务、重大改革举措、重大工程项目时，需要充分考虑发展新质生产力的实践要求，特别是研究提出促进新质生产力发展的关键性任务、基础性工程，抓好发展新质生产力和年度重点工作的有机结合，研究出台促进新质生产力发展的政策举措。
“十五五”规划的痛点、难点
痛点1——目标设定的虚浮性
在“十五五”规划制定过程中，一个普遍面临的挑战是目标设定的虚浮性。部分规划倾向于使用宽泛而模糊的语言，如“显著提升”、“大力促进”等，缺乏具体量化的指标和明确的时间表。这种做法虽然在表面上构建了宏伟蓝图，但实际操作时却因缺乏可衡量的标准而难以评估进展和成效。
解决这一问题要求规划者在设定目标时，要紧密结合地方实际，采用SMART原则（具体Specific、可测量Measurable、可达成Achievable、相关性Relevant、时限Time-bound），确保每一个目标都有清晰的量化标准和实现路径。
痛点2——资源配置的盲目性
资源错配是另一大难题，它体现在两方面：一方面，规划时可能过于乐观估计可用资源，忽视了实际财政承受能力、人力资源限制等因素，导致后续实施时捉襟见肘；另一方面，规划与资源配置脱节，未能根据优先级合理分配资源，造成重要领域资金短缺，非关键领域却过度投入。要克服这一难题，需要借助大数据和智能分析技术，进行精细化的成本效益分析，确保每一笔投资都能产生最大的经济社会效益。
痛点3——执行机制的僵化
规划的落地依赖于高效的执行机制，但传统决策体系的僵化和决策链条过长常导致执行不力。规划一旦脱离实际，或是遇到执行障碍，调整滞后，容易形成“规划-执行”两张皮现象。构建敏捷型政府和服务型政府，简化审批流程，强化跨部门协调，以及设立专项小组负责规划的持续优化与调整，是提高执行效率的关键。
痛点4——社会沟通的缺失
有效的公众参与和社会沟通是规划成功的重要保障。当前，规划过程中往往公众、企业、行业商协会等参与度低，信息不对称，导致社会各界对规划内容知之甚少，难以形成广泛的社会共识与支持。
增加透明度，通过线上线下的多渠道公开征求意见，举办听证会和工作坊，邀请各界代表参与讨论，不仅可以集思广益，还能增强民众对规划的认同感和责任感。
痛点5——风险应对机制的不足
在快速变化的全球环境中，规划的“可落地性”还受到外部不确定性的影响。自然灾害、经济波动、技术革新等不可预见因素，都可能打乱原有部署。
因此，规划制定时需融入风险管理思维，建立风险识别、评估、应对和监控的闭环机制，确保规划具有足够的弹性和韧性，能够快速响应外部变化，及时调整策略方向。
如何编制可落地的“十五五”规划
“十五五”规划编制时，应综合运用战略思维、创新理念、系统方法和国际视野，确保规划既有高度又接地气，既能前瞻引领又能扎实落地，为国家与地方的高质量发展贡献力量。
1.聘请落地执行经验丰富的智库机构
选择对本地有深入、长期了解的研究机构，这些机构通常对本地经济、社会、文化等方面有深入的理解和洞察，能够更准确地把握本地发展的实际需求和潜在问题。同时，考察机构后续落地工作协同能力，选择那些愿意并能够与政府协同开展后续落地工作的研究机构，在规划实施过程中提供持续的支持和协助，确保规划的有效实施。
2.深化“多规合一”与融合创新
在“十四五”基础上，继续深化“多规合一”理念，不仅要实现传统意义上的规划融合，还要进一步探索跨领域、跨行业的创新融合模式，比如将数字经济、绿色经济等新兴领域纳入传统行业规划，形成新的发展动能。同时，利用数字化手段，如大数据分析、人工智能辅助决策，提升规划的科学性和精准度。
3.强化政策协同与差异化发展策略
结合“两个一百年”奋斗目标和“新三步走”战略，将“十五五”规划与国家中长期发展战略紧密衔接，确保规划的连贯性和方向性。在深入分析国内外经济环境、技术变革趋势的基础上，精准识别各地资源、优势与短板，制定差异化、特色化的“十五五”规划。通过精细化市场分析，定位发展目标与路径，避免同质化竞争，促进区域间协同发展。
4.增强韧性与应对不确定性
鉴于当前全球经济政治格局的复杂性与不确定性，规划中应加入风险评估与应对机制，强化对公共卫生事件、经济波动、气候变化等外部冲击的抵御能力。需要引入灵活的规划调整机制，如年度滚动修订、中期评估调整等，根据内外部环境的变化及时进行必要的调整和优化，确保规划能根据内外环境变化及时作出响应。
5.强化执行与评估机制
建立和完善规划实施的监督、评估与反馈机制，确保规划落实到具体项目与行动上。实施中期评估和末期总结，根据评估结果及时调整优化规划内容，确保规划目标的顺利实现。通过“开放数据”政策，鼓励社会公众和第三方机构参与规划执行的监督与评估，形成多元共治的良好生态。
